Kommenteeritud kokkuvõte – liiga pikk, ei jõudnud seda lugeda?

Tulevikulinnadest rääkides nõustutakse enim sellega, et meie linnade ümberkujundamiseks on vaja ka ümberkujundavat juhtimissüsteemi. Me nimetame seda kestlikkuse juhtimiseks. Sellega rakendatakse meie eesmärkide raamistikuna kestliku arengu eesmärke ning pakutakse välja protsesside ja suhete süsteem, mis aitab meil saavutada üksmeelt, arendada poliitikat, täiendada oskusi ja suurendada indu, et oma eesmärgid ellu viia. Juhtimist ei saa ümber mõtestada ainult üks linn. Seetõttu kutsume üles kõiki huvipooli – linnu, akadeemilisi ringkondi, mõttekodasid, asjatundjaid ja teisi – ühendama jõud ning tegema koostööd, et luua 21. sajandi linnade juhtimise raamistik. 

Taustteave – miks on see vajalik?

Kõik ELi riigid on heaks kiitnud ÜRO 2030. aasta tegevuskava ja selle kestliku arengu eesmärgid ning ELi rohelist kokkulepet peetakse ELi kestliku arengu strateegia üheks nurgakiviks. Samuti tunnistatakse ELi linnade tegevuskavas, kui tähtis roll on linnadel kestliku arengu eesmärkide saavutamisel. (Komisjoni eelarves aastateks 2021–2027 on ette nähtud märkimisväärne summa keskkonnahoidlikele investeeringutele ja projektidele.)

Kõik kestliku arengu eesmärgid sisaldavad eesmärke ja indikaatoreid, mis on otseselt seotud linnade kohustustega. OECD hinnangul on 65 protsenti 2030. aasta eesmärkidest võimalik saavutada ainult juhul, kui kaasatakse nõuetekohaselt kohalikke ja piirkondlikke omavalitsusi ning koordineeritakse nendega koostööd. Mitmesugused rahvusvahelised ja riiklikud strateegiad utsitavad piirkondlikke ja kohalikke valitsusi seadma edasipüüdlikke kestlikkus- ja kliimaeesmärke, kuid toetus nende eesmärkide tegelikuks saavutamiseks on sageli killustatud ja valdkondlik ning ei paku konkreetseid vahendeid ega protsesse, mis aitaksid saavutada kestliku arengu sidususe valitsustasandite sees ja vahel.
Ilmselt ei ole ühtegi teist konteksti, kus muutused oleksid nii nähtavad ja vajalikud kui linnapiirkondades. Kuna üle poole maailma elanikkonnast elab linnades (Euroopas elab üle 70% elanikkonnast linnades) ning linnapiirkondade ökoloogiline jalajälg ulatub palju kaugemale linnade füüsilistest piiridest, peetakse linnade ümberkujundamist kestlikkuse seisukohast esmatähtsaks.

Lahendamist vajav küsimus – mida saaks parandada?

SDSNi Euroopa linnade kestliku arengu eesmärkide indeks (2019) näitab, et ükski Euroopa pealinn ega suurlinnapiirkond ei ole veel täielikult eesmärke saavutanud. Põhja-Euroopa linnad – Oslo, Stockholm, Helsingi ja Kopenhaagen – on kestlikele eesmärkidele kõige lähemal, kuid neil on nende saavutamisega endiselt probleeme. Ja seda hoolimata asjaolust, et kestliku arengu eesmärkidega seotud sihid on tegelikult ühel või teisel viisil seadnud EL, selle liikmesriigid ja/või linnad oma poliitikadokumentides juba ammu enne seda, kui ÜRO need eesmärgid vastu võttis. Seega on Euroopa valitsustel ja linnadel olnud küllalt aega, et need eesmärgid saavutada. Ometi märgitakse aruandes „Stockholm + 50“ järgmist: „Tegevuslüngad on märkimisväärsed. Meil ei ole lünki poliitikas ega püüdlustes, vaid pigem tegudes.“ Alates 1972. aastast on saavutatud ainult umbes kümnendik sadadest riikide kokkulepitud üleilmsetest kestliku arengu eesmärkidest või on tehtud nendes märkimisväärseid edusamme. Sellest ei piisa. Teadmised ja vahendid meie probleemide lahendamiseks on teada ning kättesaadavad; puudu on hoopis tegudest.“

Seda kajastab ka Euroopa Parlamendi tellitud 2019. aasta uuring kestliku arengu eesmärkide rakendamise kohta ELi liikmesriikides. „Kestliku arengu eesmärgid on üleilmne tegevuskava, mis seab maailmale 2030. aastaks visiooni koos eesmärkide ja sihtidega. Selle muutuste teooria ei ole kuigi selge ja see ei kirjelda, kuidas tuleb neid eesmärke saavutada.“

See aitab mõista, miks pannakse praegu kestlikkusele nii palju rõhku, kuigi valitsused on sellele tähelepanu juhtinud aastaid, kui mitte aastakümneid. Hoolimata tegutsemisest pole me oma eesmärke saavutanud. Ja meil hakkab aeg otsa saama.

Eesmärke ei ole saavutatud kahel põhjusel. Esiteks, meetmed ei ole olnud piisavad ja teiseks (võib-olla isegi tähtsam), samal ajal kestlikkusega oleme jätkanud nn mittekestlikkusega tegelemist. Sama tähtis kui see, mida me teeme, on see, mida me ei tee ehk mida me ei peaks tegema. Võib väita, et probleem ei seisne niivõrd planeerimise, kuivõrd elluviimise kvaliteedis. On tekkinud täitmise puudujääk – lünk selle vahel, mida oleme öelnud, et tahame saavutada, ja selle vahel, mida me tegelikult teeme. Hiljutises Rooma Klubile esitatud aruandes pealkirjaga „Maa kõigile“ („Earth for All“) kirjeldatakse viimase 50 aasta jooksul rakendatud meetmete ebapiisavust tulevikustsenaariumis „Liiga vähe, liiga hilja“ („Too Little Too Late“). See stsenaarium põhineb eeldusel, et maailma majandussüsteem toimib samamoodi nagu viimased 50 aastat, peamiselt väikeste arenguhüpetega sellistes valdkondades nagu puhas energia, sotsiaalne võrdõiguslikkus ja kestlikud toidusüsteemid. Nagu stsenaariumi pealkiri viitab, ei piisa praegusel teel jätkamisest, et saavutada kestliku arengu eesmärke ja muuta meie maailma järgmistel aastakümnetel.

Siinkohal jõuamegi juhtimiseni. Hea juhtimise, nt kestlikkuse juhtimise puhul tuleb rohkem keskenduda suhtele selle vahel, mida tahame saavutada ja kuidas selle saavutame. Väidame, et kõige probleemsemate küsimuste puhul ei piisa praegustest juhtimisraamistikest selle suhte käsitlemiseks. See sobib puhta vee ja ühistranspordi tagamiseks ning koolide toimimiseks. See sobib omavalitsuse probleemide lahendamiseks ja isegi majanduskasvu edendamiseks. Kuid sellest ei piisa, et lahendada suuri probleeme, mis hõlmavad keskkonnaküsimusi, ühiskonna killustatust ja kriisidega kohanemist – asju, mis kerkivad esile väljaspool seda, mida tavaliselt nimetame omavalitsuslikuks, kuid millega peame siiski tegelema. Hea juhtimise alustalad on (paljudel juhtudel) juba olemas – meil on demokraatlik süsteem (kuigi seda ei tohi pidada iseenesestmõistetavaks), teame, mis on strateegiline planeerimine ja eelarve koostamine, oleme proovinud sidusrühmi kaasata või uuenduslikkust edendada, võimaldame riigiametnikel olla asjatundlikumad ja palju muud. Siiski nende alustalade terviklik koostöö, mis aitaks saavutada parimad võimalikud tulemused, ei toimi täiuslikult.

Töö ulatus – mis on (kestlikkuse) juhtimine?

Et selgitada välja, mis on kestlikkuse juhtimise raamistik ning eelkõige, kuidas kestlikkus ja juhtimine üksteist mõjutavad, tasub esmalt uurida kestlikkuse ja valitsemise käsitusi. Kestlikkus viitab kestlikule arengule, nagu seda esimest korda määratles Brundtlandi komisjon 1987. aastal: „Kestlik areng on areng, mis vastab praegustele vajadustele ilma, et see ohustaks tulevaste põlvkondade võimet rahuldada oma vajadusi.“ On üldteada, et kestlik areng põhineb kolmel sambal: keskkonnaalasel, sotsiaalsel ja majanduslikul kestlikkusel. 2030. aasta tegevuskava vastuvõtmisega lisanduvad sellesse koosseisu kestliku arengu kujutamise viis põhimõõdet, milleks on partnerlus ja rahu koos inimeste, planeedi ning heaoluga. Kestlikkuse saavutamiseks ei saa ühtegi mõõdet teise mõõtme arvelt esikohale seada – need sõltuvad üksteisest samamoodi, nagu on omavahel seotud kestliku arengu eesmärgid, ja moodustavad nähtamatu terviku. Neid mõõtmeid saab täpsemalt kirjeldada paljudel viisidel, kuid kuna ÜRO võttis 2015. aastal vastu kestliku arengu eesmärgid, ei saa me eksida, kui võtame neid eesmärke kui kõige tunnustatumat ja terviklikumat lähenemisviisi. Kestliku arengu eesmärkide mõiste viitab, et kestlikkust saab kirjeldada eesmärkide põhjal, mis kujutavad soovitavat tulevikku ja annavad suunise selle saavutamiseks. Kestlikkuse juhtimises annavad kestliku arengu eesmärgid meile seega eesmärkide, sihtide või suuniste raamistiku, mille poole meie juhtimisraamistik peab püüdlema. Samuti tasub lisada, et kestlikkuse sambad ja kestliku arengu eesmärgid annavad meile põhimõtted, millest peame juhtimisel kinni pidama isegi siis, kui konkreetses olukorras ei ole kindlat eesmärki/sihti, millele saame viidata.

Juhtimise mõiste üle on palju vaieldud, eriti siis, kui seda üritatakse asetada linna konteksti. Meile meeldib UCLi professori Mike Raco kirjeldus[1]: „Linnajuhtimine puudutab peamiselt protsesse, mille alusel toimub juhtimine linnades ja suurlinnades ning organiseeritakse valitsust ja suhteid riigiasutuste ja kodanikuühiskonna vahel – see mõiste hõlmab kodanikke, kogukondi, erasektori osalejaid ja vabatahtlikke organisatsioone.“ Seda kirjeldust aitavad paremini mõista linnajuhtimise põhiküsimused, millega tegeleb professor Raco:

  • Kes langetab otsuseid poliitika korraldamise ja rakendamise kohta linnapiirkondades?
  • Kuidas need otsused langetatakse?
  • Kes ja kuidas kontrollib päevakorda?
  • Millised on poliitika kujundamise protsessid?
  • Mis asutustel/huvirühmadel on võimu ja vahendeid, et poliitilisi tegevuskavu kujundada?
  • Kui palju saavad kohalikud elanikud ja üksikisikud kontrollida seda, kuidas nende linna juhitakse?

Siit on kõige tähtsam meelde jätta, et juhtimine on seotud protsesside ja suhetega – sellega, kuidas luuakse korralduslik ülesehitus kodanikuühiskonna sidusrühmade vahel ning kuidas otsuseid tehakse ja ellu viiakse.

Seega, kui kestlikkus annab meile eesmärgid ja põhimõtted, millest peame juhtimisel kinni pidama, siis juhtimine kirjeldab osalejaid, nende rolle, suhtlust ja otsustusprotsesse eesmärkide saavutamiseks (samal ajal põhimõtteid järgides). Sisuliselt ei ole selles midagi uut – eesmärgid on alati olemas olnud (ja paljudes linnades on eesmärgid olnud seotud kestlikkusega juba ammu enne kestliku arengu eesmärkide vastuvõtmist) ning alati on olemas olnud ka juhtimisraamistik (kaasates viimase 30 aasta jooksul sageli otsustusprotsessidesse kodanikuühiskonna eri sidusrühmi). Seega, miks on eesmärkide ja tegude vahel ikka veel lünk ning kas saame seda täita parema juhtimise abil?

[1] Raco, M. Governance, Urban. International Encyclopedia of Human Geography (Second Edition), 2020, lk 253–258.

Lähtekoht – mida korrata?

Nurjatud probleemidega nagu kestlikkuse tagamiseks võtmemuutuste kavandamisega (nt ringmajandus, toidu- ja energiasüsteemid jne) ei saa tegeleda, keskendudes korraga ühele probleemile, tasandile või aspektile – see tähendaks ülalmainitud tervikliku lähenemise puudumist. Usume, et linnad vajavad konkreetset kestlikkuse juhtimise raamistikku, et mõista, kuidas nende juhtimist parandada. Kuna tuvastasime, et juhtimine on seotud protsesside ja suhetega, soovitame kirjeldada peamisi juhtimisprotsesse kolme samba alusel, mis peaksid olema ühised igas linnas: poliitika väljatöötamine, organisatsiooni arendamine ning mitmetasandiline juhtimine.

  • Poliitika väljatöötamine viitab sellistele küsimustele nagu „Kuhu soovime liikuda ja kuidas sinna jõuame?“. Üldiselt on see eesmärkide seadmise, meetmete väljatöötamise, mõju eelhindamise, eelarvestamise ja järelevalve protsess. Samuti keskendub see sellele, kuidas luua pidev ja tõhus poliitikajuhtimise süsteem, millega saavutatakse üksmeel ning mis annab otsustajatele asjakohast teavet, kaasab sidusrühmi ja rakendab nii akadeemiliste ringkondade, muude linnade kui ka erasektori parimaid teadmisi.
  • Organisatsiooni arendamine viitab sellistele küsimustele nagu „Mis on meie eesmärk?“ ja „Millised peame olema?“, et saavutada seatud eesmärke. See protsess tegeleb organisatsiooni kultuuri ja väärtuste, personali, (digi)tööriistade, õigusraamistike, juhtimise, sise- ja välissuhtluse ning teadmussiirde arendamisega. Hiljutiste kriiside ja ühiskonna killustatuse tõttu kaheldakse väga, kas avaliku halduse puhul tasub neoliberaalset lähenemisviisi kasutada. Samuti jõustab Euroopa Komisjoni missioonipõhine poliitikakäsitlus ideed võimekamast avalikust haldusest, mis suudab suunata ühiskonda terviklike eesmärkide poole. Väidame, et see võime vajab omadusi – paindlikkust, alandlikkust ja juhtimisoskust –, mida ei peeta tingimata avaliku halduse tugevateks külgedeks.
  • Mitmetasandiline juhtimine viitab sellistele küsimustele nagu „Kes loob linna?“, „Milline on nende roll?“ ja „Kuidas nad koos töötavad?“. See on protsess, mis hõlmab partnerluste ja võrgustike haldamist või hõlbustamist, ülesannete delegeerimist, suhtlemist ja ühisloomist. Kuigi omavalitsustel on linna juhtimisel keskne roll, osalevad linna loomisel mitmed sidusrühmad alates ühest inimesest kuni rahvusvaheliste organisatsioonideni. Omavalitsus saab hõlbustada sidusrühmade suhteid, et esile tuua kõigi parimaid oskusi, teadmisi ja ressursse ning tagada poliitika väljatöötamise õiguspärasus.

Et jagada raamistiku ja selle edasine arendus hallatavateks osadeks, esitame mooduleid, mida saab heade tavade ja iga valdkonna uute tõendite põhjal eraldi välja töötada. Moodulid on seotud eespool kirjeldatud protsessidega ja nende protsesside põhiliste puuduvate (või vähearenenud) osadega. Moodulid võiksid näiteks olla järgmised:

strateegiline planeerimine

  • kestliku arengu eesmärkide lõimimine linnastrateegiatesse;
  • mõju hindamise lõimimine eri protsessidesse;
  • eesmärkide ja sihtide saavutamise jälgimine;
  • tegevus- või nähtuspõhise eelarvestamise rakendamine, et lahendada keerulisi kestlikkuse probleeme, mis hõlmavad traditsioonilisi poliitikavaldkondi;

organisatsiooni arendamine

  • väärtuste ja põhimõtete kaasamine organisatsiooni arengusse;
  • uute juhtimisoskuste arendamine, et toime tulla 21. sajandi raskustega;
  • teadmussiirde edendamine;

mitmetasandiline juhtimine

  • avaliku ja erasektori ning inimeste partnerluste raamistike loomine;
  • ühisloomeprotsesside ja sektoriülese koostöö edendamine;
  • usalduse loomine kaasavate ja demokraatlike protsesside abil, mis hõlmavad kodanikke ja kohalikke elanikke.
Võrgustik – kuidas saaksime koostööd teha?

Kuna kestlikkuse juhtimine on nii lai teema ja hõlmab strateegilise juhtimise eri aspekte, oleks kasulik teha kindlaks kõige tähtsamad teemad (protsessid), millele linnad tahavad praegu või lähitulevikus pühenduda. Seetõttu teeme ettepaneku kasutada olemasolevaid võrgustikke dialoogi ja koostöö edendamise platvormidena. Võimalikud võrgustikud võiksid olla näiteks:

  • Eurocitiese kestliku arengu eesmärkide töörühm;
  • Eurocitiese linnajuhtimise töörühm;
  • Euroopa linnaarengu algatuse teadmiste jagamise või suutlikkuse suurendamise võrgustik;
  • Interreg Europe’i poliitikaõppe platvorm;
  • UCLG õppefoorum;
  • ettepanek kindlate URBACTi võrgustike loomiseks.

Kuna Tallinn on 2023. aasta Euroopa roheline pealinn, oleme pühendunud uute juhtimisvormide arutelude edendamisele ning tegeleme ühe aasta vältel võrgustiku loomise ja igapäevase juhtimisega. Selle aja jooksul saame välja töötada pikaajalise koostöövormi, seahulgas võimalikud rahastamisvahendid, ning juba tegeleda ka partnerlinnade esitatud päevakajaliste probleemidega.

Kui olete huvitatud meiega koostööst, võtke julgelt ühendust.

Triin Sakermaa
kestliku juhtimise protsessi juht
raamistik ja partnerlused
Triin.Sakermaa@tallinnlv.ee

Stina Heikkilä
kestliku juhtimise protsessi juht
võrgustikud ja vastastikune õppimine
stina.heikkilä@tallinnlv.ee