Резюме: основные идеи

Говоря о будущем городов, большинство сходится в одном: чтобы добиться трансформации наших городов, нам также необходима инновационная система управления. Мы называем ее «Управление устойчивым развитием». Она использует Цели устойчивого развития (ЦУР) в качестве модели для наших устремлений и предлагает систему процессов и отношений, которые помогут нам достичь консенсуса, разработать политику и способствовать развитию навыков и повышению энтузиазма для достижения наших целей. Переосмысление управления — это не то, что город может сделать в одиночку. Именно поэтому мы призываем все заинтересованные стороны — города, академические круги, научно-исследовательские центры, экспертов и т. д. — объединить наши усилия и вместе работать над созданием основы управления городами 21-го века.

Предыстория: как возникла потребность?

Все страны ЕС одобрили Повестку дня ООН 2030, а также ее Цели в области устойчивого развития. Зеленый пакт для Европы рассматривается как один из краеугольных камней стратегии устойчивого развития ЕС. Кроме того, Повестка дня ЕС по вопросам городов признает решающую роль городов в достижении ЦУР. (Бюджет Европейской комиссии на 2021–2027 годы выделяет значительную сумму на зеленые инвестиции и проекты.)

Все ЦУР включают целевые задачи и показатели, которые напрямую связаны с обязанностями городов. По оценкам ОЭСР, 65% целей Повестки дня 2030 могут быть достигнуты только при надлежащем участии и совместной работе местных и региональных органов власти. Различные международные и национальные стратегии призывают региональные и местные органы власти ставить амбициозные цели в области устойчивого развития и климата. Однако поддержка в действительном достижении этих целей зачастую фрагментирована и носит секторальный характер, не предоставляя практических инструментов и механизмов для достижения согласованной политики в области устойчивого развития внутри и между уровнями управления.

Пожалуй, нет иного контекста, в котором преобразования были бы столь заметны и необходимы, как на городских территориях. Поскольку более 50% населения мира проживает в городах (и более 70% в Европе), а экологический след городских территорий выходит далеко за пределы физических границ городов, городские преобразования считаются главным направлением обеспечения устойчивого развития.

Проблема, которую необходимо решить: что можно улучшить?

Индекс ЦУР сети SDSN для европейских городов (2019) показывает, что ни одна европейская столица или крупный мегаполис еще не достигли ЦУР в полном объеме.  Города Северной Европы — Осло, Стокгольм, Хельсинки и Копенгаген — наиболее близки к целям ЦУР, но все еще сталкиваются с проблемами в окончательном достижении целей.  И это несмотря на то, что цели, поставленные в рамках ЦУР, в том или ином виде были фактически определены ЕС, его государствами-членами и/или его городами в их соответствующих директивных документах задолго до принятия ЦУР ООН. Поэтому у европейских правительств и городов было достаточно времени для работы над достижением поставленных целей. Тем не менее, как говорится в докладе «Стокгольм+50»[1]: «»Пробел в действиях» значителен. У нас пробел не в политике и стремлениях, а в действиях. С 1972 года лишь около одной десятой части из сотен согласованных странами глобальных целей в области окружающей среды и устойчивого развития были достигнуты или в них был отмечен значительный прогресс — этого недостаточно. Знания и средства для решения наших проблем известны и доступны, отсутствует реализация».

Это также подтверждается исследованием реализации ЦУР в государствах-членах ЕС, проведенным по заказу Европейского парламента в 2019 году: «ЦУР — это глобальная повестка дня, которая определяет концептуальное видение с целями и задачами для мира в 2030 году. В ней не очень ясно сформулирована теория изменений и не указано, как эти цели должны быть достигнуты».

Это помогает понять, почему сейчас так много внимания уделяется устойчивому развитию, хотя эти вопросы решаются правительствами на протяжении многих лет, если не десятилетий — несмотря на предпринятые действия, мы не достигли своих целей. И у нас мало времени.

Есть две причины того, почему цели не были достигнуты. Во-первых, предпринятых действий было недостаточно, а во-вторых (возможно, это даже более важно) — параллельно с устойчивыми целями мы продолжали реализовывать «неустойчивые». Не менее важным, чем то, что мы делаем, является то, чего мы не делаем, или другими словами, то, чего мы не должны делать. Можно утверждать, что проблема заключается не столько в качестве планирования, сколько в качестве исполнения. Существует «пробел в исполнении» — пробел между тем, что мы определили как то, чего желаем достичь, и действиями, которые мы предпринимаем. В недавнем отчете Римского клуба «Земля для всех»[2] недостаточность действий, предпринятых за последние 50 лет в отношении устойчивого развития, отражена в сценарии будущего под названием «Слишком мало, слишком поздно». Сценарий построен на предположении, что мировая экономическая система продолжает функционировать так же, как она функционировала последние 50 лет, в основном с постепенными улучшениями в таких областях, как экологически чистая энергия, социальное равенство и устойчивые продовольственные системы. Как следует из названия сценария, продолжение нынешней линии действий будет недостаточным для достижения ЦУР и преобразования нашего мира в ближайшие десятилетия.

Именно здесь мы подходим к теме управления. Эффективное управление, например управление устойчивым развитием, должно уделять больше внимания взаимосвязи между «что» (мы хотим достичь) и «как» (мы этого достигаем). Мы утверждаем, что нынешняя модель управления недостаточна для осуществления этих отношений, когда речь идет о наиболее проблемных вопросах. Она подходит для обеспечения наличия чистой воды, работы общественного транспорта и работы школ. Она также подходит для удовлетворения муниципальных нужд и даже для стимулирования экономического роста. Но ее недостаточно, чтобы эффективно решать так называемые коварные проблемы, включающие экологические вопросы, социальное разделение и эффективную адаптацию к кризисам — т. е. те проблемы, которые возникают за пределами так называемых муниципальных, но которые, тем не менее, нам приходится решать. Составные части эффективного управления (во многих случаях) уже существуют: у нас есть демократическая система (хотя это не должно восприниматься как должное), мы знаем, что такое стратегическое планирование и составление бюджета, мы пробовали свои силы в привлечении заинтересованных сторон или содействии инновациям, мы помогаем государственным служащим стать более профессиональными и т. д. Тем не менее, заставить эти составные части работать комплексно для достижения наилучших возможных результатов идеально не получается.

Объем работ — что такое (устойчивое) управление?

Чтобы понять, что такое модель управления устойчивым развитием и особенно — какова взаимосвязь между устойчивым развитием и управлением, необходимо сначала рассмотреть теоретические концепции устойчивого развития и управления. Устойчивость относится к устойчивому развитию, впервые определенному комиссией Брундтланд в 1987 году: «Устойчивое развитие — это развитие, при котором удовлетворение потребностей нынешних поколений осуществляется без ущерба для возможностей будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности».  Общепризнано, что устойчивое развитие базируется на трех столпах — экологической, социальной и экономической устойчивости. С принятием Повестки дня 2030 пять ключевых компонентов (5 Ps) — Партнерство (Partnerships), Мир (Peace), а также Люди (People), Планета (Planet), Процветание (Prosperity) — дополняют картину для иллюстрации устойчивого развития. Для достижения устойчивости ни один компонент не может стать приоритетом за счет другого — они взаимозависимы, так же как ЦУР взаимосвязаны и образуют «неделимое целое». Существует множество подходов к более точному описанию этих компонентов, но после принятия ООН в 2015 году Целей в области устойчивого развития мы не ошибемся, если примем ЦУР как наиболее признанный и целостный подход. Как следует из термина «ЦУР», устойчивость можно описать с помощью целей, которые изображают желаемое будущее состояние и указывают направление для его достижения. Следовательно, в «управлении устойчивым развитием» ЦУР дают нам структуру целей, задач или направлений, по которым должна работать наша модель управления. Мы также можем добавить, что столпы устойчивого развития и ЦУР дают нам набор принципов, которых мы должны придерживаться при управлении, даже если в конкретной ситуации нет специальной цели/задачи, на которую можно было бы сослаться.

Термин «управление» вызывает много споров, особенно если мы пытаемся поместить его в контекст «городского». Нам нравится определение профессора Университетского колледжа Лондона Майка Рако[3]: «Управление городом в первую очередь связано с процессами, с помощью которых управление организуется и осуществляется в городах, а также с отношениями между государственными органами и гражданским обществом — термин, который используется для обозначения граждан, сообществ, представителей частного сектора и общественных организаций». Это определение можно понять лучше, если мы обратимся к ключевым вопросам управления городом, разработанным проф. Рако:

  • Кто принимает решения об организации и реализации политики на городской территории?
  • Как принимаются эти решения?
  • Кто и как контролирует повестки дня?
  • Какие существуют процессы разработки политики?
  • Какие институты / заинтересованные лица обладают властью и ресурсами для формирования политической повестки дня?
  • Какой контроль имеют местные жители и отдельные граждане над тем, как управляются их города?

 

Ключевая концепция, которую следует вынести из этого, заключается в том, что управление связано с процессами и отношениями — с тем, как создается организационная структура между заинтересованными сторонами гражданского общества и как принимаются и реализуются решения.

Таким образом, если устойчивое развитие дает нам цели и принципы, которых мы должны придерживаться при управлении, то управление описывает участников, их роли, взаимодействие и процессы принятия решений для достижения целей (при соблюдении принципов). По сути, в этом нет ничего нового — всегда были цели (и во многих городах цели были связаны с устойчивым развитием задолго до принятия ЦУР) и всегда существовала модель управления (в последние 30 лет нередко предполагающая участие различных заинтересованных сторон гражданского общества в процессах принятия решений). Итак, вопрос в том, почему до сих пор существует пробел между целями и действиями и можем ли мы заполнить его с помощью более эффективного управления?

Отправная точка — что мы будем восполнять?

Именно эти вопросы мы хотим рассмотреть, и хотя мы не хотим забегать вперед, мы предлагаем отправную точку для разработки модели управления устойчивым развитием. Поскольку мы определили, что управление связано с процессами и отношениями, мы предлагаем описать ключевые процессы управления по трем основным направлениям, которые должны быть общими для каждого города: разработка политики, организационное развитие и многоуровневое управление.

Разработка политики относится к вопросу: чего мы хотим достичь и как мы это сделаем? По сути, это процесс постановки целей, разработки действий, проведения предварительной оценки воздействия, составления бюджета и мониторинга. Как создать непрерывный и эффективный круг управления политикой, который обеспечит консенсус, предоставит соответствующую информацию лицам, принимающим решения, вовлечет заинтересованные стороны и использует лучшие знания научных кругов, других городов и частного сектора.

Организационное развитие относится к вопросам «какова наша цель» и «кем мы должны стать», чтобы достичь поставленных целей. Этот процесс касается развития культуры и ценностей организаций, человеческих ресурсов, (цифровых) инструментов, законодательной базы, лидерства, внутренней и внешней коммуникации, передачи знаний и т. д. Недавние кризисы и фрагментация общества поставили под серьезное сомнение неолиберальный подход к государственному управлению. Кроме того, политический подход Европейской комиссии, основанный на «миссии», навязывает идею более дееспособного государственного управления, которое способно направлять общество к достижению всеобъемлющих целей. Мы утверждаем, что эта способность требует характеристик, которые не обязательно считаются сильными сторонами государственного управления, — гибкости, скромности и лидерства.

Многоуровневое управление относится к вопросам «кто создает город», «какова их роль» и «как они работают вместе». Это процесс управления или содействия партнерству и сетям сотрудничества, делегированию задач, общению, совместному творчеству и т. д. Хотя муниципалитеты играют центральную роль в управлении городом, город создается множеством заинтересованных сторон, начиная от одного человека и заканчивая международными организациями. Муниципалитет может содействовать установлению отношений между этими заинтересованными сторонами, чтобы они с их лучшими навыками, знаниями и ресурсами внесли свой вклад, обеспечивая при этом легитимность процесса разработки политики.

Чтобы разбить структуру и ее дальнейшее развитие на управляемые части, должен быть представлен ряд модулей, которые могут быть разработаны отдельно на основе передового опыта и новых данных из каждой области. Модули будут относиться к описанным выше процессам и ключевым отсутствующим (или недоработанным) элементам этих процессов. Например, это могут быть:

Стратегическое планирование

  • Включение ЦУР в городские стратегии
  • Внедрение оценки воздействия в различные процессы
  • Контроль прогресса в достижении целей и задач
  • Внедрение бюджетирования, основанного на деятельности или явлениях, для решения сложных проблем устойчивого развития, которые охватывают традиционные секторы политики.

Организационное развитие

  • Включение ценностей и принципов в организационное развитие
  • Развитие новых лидерских навыков для решения проблем 21-го века
  • Содействие передаче знаний

Многоуровневое управление

  • Создание модели 4P: Народ (Public) – Приватность (Private) – Партнерство Людей (People Partnership)
  • Содействие процессам совместного творчества и межсекторному сотрудничеству
  • Укрепление доверия посредством совместных и демократических процессов с участием граждан и местных жителей
Сеть — как мы можем сотрудничать?

Поскольку управление устойчивым развитием является столь обширной темой, охватывающей различные аспекты стратегического управления, было бы полезно обозначить наиболее важные темы (процессы), в которых города заинтересованы в настоящий момент или которыми они хотят заняться в ближайшем будущем. Для этого мы предлагаем использовать существующие сети в качестве платформ для развития диалога и сотрудничества. Возможные сети могут быть, например:

  • Eurocities SDG Task Force
  • Рабочая группа Eurocities Urban Governance
  • European Urban Initiative Knowledge Sharing or Capacity Building Network
  • Interreg Europe Policy Learning Platform
  • UCLG Learning Forum
  • Предложение о создании специальных сетей URBACT Transfer networks

Поскольку Таллинн является зеленой столицей Европы 2023, мы стремимся содействовать обсуждению новых форм управления и будем руководить созданием сети и ежедневным управлением в течение одного года. В течение этого времени мы могли бы проработать долгосрочную форму сотрудничества, включая возможное финансирование, а также уже сейчас заняться актуальными темами, представленными городами-партнерами.

 

[1] https://www.stockholm50.report/summary-for-policymakers.pdf

[2] https://www.earth4all.life/book

[3] Raco, M. Governance, Urban. International Encyclopedia of Human Geography (Second Edition), 2020. Стр. 253–258

 

Если вы заинтересованы в сотрудничестве с нами, смело обращайтесь к нам:

 

 

Стина Хейккиля
советник по управлению устойчивым развитием, сеть и обмен опытом
Stina.heikkilä@tallinnlv.ee